Švajčiarsko je jedinou krajinou, s výnimkou malého Kniežactva Lichtenštajnsko, ktorá má prepracovaný systém priamej demokracie na celoštátnej úrovni. Podobný systém priameho rozhodovania občanmi existuje iba v niektorých štátoch Spojených štátov; typickým príkladom je Kalifornia. V Spojených štátoch však neexistuje žiadna priama demokracia na federálnej úrovni, čo znamená, že je celý rad právomocí, ktoré sú mimo dosahu referenda.
„Švajčiarsko je jediným štátom na svete, v ktorom sa politický život skutočne krúti okolo referenda. Krajina so 7,7 milióna obyvateľov sa vyhýba ľudovým vodcom a rozdelenie výkonnej právomoci medzi sedem členov jej Federálnej rady tiež odrádza vodcov túžiacich po moci od politiky. Ak sa vynoria individuálne politické osobnosti prevyšujúce ostatných, je to takmer vždy na referendovej kampani. Legislatíva vo federálnom zhromaždení je komplikovaný tanec vyhýbania sa ľudovému hlasovaniu alebo jeho víťazstvu. Veľké politické udalosti moderného Švajčiarska sa odohrali nie nasledovaním odvážnych štátnikov, ale v celoštátnych diskusiách, ktoré pritiahli masy k hlasovacím urnám, aby rozhodli o budúcnosti svojej krajiny“ (Kobach, 1994, strana 98).
Priama demokracia vo Švajčiarsku pochádza z viacerých zdrojov. Po prvé, v časti, ktorá je dnes Švajčiarskom, existovala tradícia miestnych a kantonálnych verejných zhromaždení, na ktorých sa mužskí občania každoročne stretávali na tržnom námestí, aby prijali najdôležitejšie rozhodnutia. Táto tradícia siaha najmenej do 13. storočia. Po druhé, bol tu vplyv cudzích revolúcií. Podobne ako v iných častiach Európy, prvé celonárodné referendum vo Švajčiarsku sa konalo v roku 1802 o novej ústave za protektorátu prenikajúcich Francúzov. Tretím faktorom boli nové politické hnutia. V prvej polovici 19. storočia to boli najmä “radikálni” liberáli, ktorí sa odlišovali od obyčajných liberálov, lebo neverili, že zastupiteľská demokracia je dostatočná a tí rozšírili používanie referenda vo Švajčiarsku. Potom si však socialisti a katolíci všimli, že liberáli rozhodne nezastupujú väčšinu obyvateľstva vo všetkých témach, a tak sa stali najdôležitejšou hybnou silou ďalšej expanzie priamej demokracie (Kobach, 1993). Dôležitou osobou v socialistickom hnutí bol Nemec Moritz Rittinghausen. Ako prvý vypracoval koncepciu referenda občianskej iniciatívy v novinách Neue Rheinische Zeitung v čase, keď ich vydával Karol Marx. Keď boli noviny zakázané, Rittinghausen sa uchýlil do Francúzska, kde od roku 1850 napísal sériu článkov, ktoré propagovali rozhodovanie priamou demokraciou. Jeho názory sa stretli s veľkým ohlasom najmä u nasledovníkov Fouriera. Pomocou tejto francúzskej obchádzky sa názory Rittinghausena dostali až k švajčiarskemu robotníckemu hnutiu (Weihrauch, 1989, strany 15 až 16). Socialisti zohrali významnú úlohu v ‘Demokratickom hnutí’, ktoré od roku 1860 agitovalo za ďalšie rozšírenie práv priamej demokracie vo veľkých súčastiach Švajčiarska. Záväzné referendum ľudovej iniciatívy, v ktorom môžu občania iniciovať referendum o otázkach, ktoré sami vypracovali, sa prvýkrát konalo v kantóne Zürich v roku 1869.
Ideál priamej demokracie bol populárny aj medzi socialistickými hnutiami v mnohých európskych krajinách. Napríklad „Volksge-setzgebung“ (legislatíva ľudu) sa objavila už v zakladajúcom programe Nemeckej sociálnodemokratickej robotníckej strany (Sozialdemokratische Arbeiterspartei) v roku 1869. Aj v programoch Gotha (1875) a Erfurtu (1891) zaujímala priama demokracia kľúčové postavenie. Na druhej strane Karl Marx sa vyjadroval o ideáli priamej demokracie veľmi kriticky.
Nástroje
Na federálnej úrovni vo Švajčiarsku, v ktorom je asi 6 miliónov oprávnených voličov, sú najdôležitejšie tri nástroje priamej demokracie. Celošvajčiarske referendá sú na každej úrovni záväzné a bez povinného minimálneho kvóra účasti voličov.
Povinné referendum bolo zavedené v roku 1848. O každej zmene a doplnení ústavy je vláda povinná zvolať referendum a rovnako aj o vstupe Švajčiarska do medzinárodných organizácií a o naliehavých zákonoch, pre ktoré neplatí nepovinné (= fakultatívne, dobrovoľné) referendum.
Nepovinné referendum siaha do roku 1874. Ak poskytne 50 000 občanov svoje podpisy do 100 dní od oficiálneho uverejnenia parlamentného zákona, môžu si vynútiť referendum o tomto zákone. Pôvodne sa to nevzťahovalo na zákony, ktoré parlament označil za naliehavé. Ale keď parlament začal zneužívať túto možnosť a začal označovať najrôznejšie typy zákonov za naliehavé referendum stanovilo, že naliehavé zákony môžu vstúpiť do platnosti okamžite, ale následne vždy musia podliehať povinnému referendu.
Ústavná ľudová iniciatíva (skrátene ľudová iniciatíva) zavedená v roku 1891 umožňuje občanom, aby získali referendum pre svoje vlastné písomné návrhy, ak zozbierajú 100 000 podpisov v priebehu 18 mesiacov. Tento návrh môže byť buď formulovaný všeobecne a parlamentná komisia ho musí preniesť do legislatívy, alebo byť vo forme presne definovaných odsekov zákona, ku ktorým parlament nemôže robiť žiadne zmeny a doplnenia. Ak je návrh prijatý, stáva sa potom súčasťou ústavy. V praxi však môžu občania využívať tento nástroj na témy, ktoré zvyčajne riadia obyčajné právne predpisy. Preto je švajčiarska ústava pozoruhodnou zmesou celoštátnych zásad a ‘obyčajnej’ politiky. Švajčiari sa snažia prekonať tento problém zavedením všeobecnej ľudovej iniciatívy. Tú schválilo referendum vo februári 2003, ale do platnosti vstúpila až v roku 2006. Umožňuje občanom po zozbieraní 100 000 podpisov podať všeobecný návrh parlamentu, ktorý potom slobodne rozhodne, či ho zapracuje do zákona alebo do novely ústavy. To sa potom stane predmetom referenda.
Ľudová iniciatíva umožňuje Švajčiarom zvolať referendum o takmer akejkoľvek otázke. Jedinými vecnými výnimkami sú určité záväzné ustanovenia medzinárodného práva, napríklad zákaz genocídy a otroctva. Ďalej musí ľudová iniciatíva splniť požiadavky jednoty formy a obsahu (napríklad ľudová iniciatíva nesmie obsahovať dve témy). A napokon, uplatňuje sa zvykové právo, že prakticky neuskutočniteľné návrhy môžu byť tiež zamietnuté; stalo sa, že ľudová iniciatíva bola vyhlásená za neplatnú, pretože navrhovala znížiť výdavky za roky, ktoré by uplynuli ešte pred uskutočnením referenda. Parlament prehodnocuje všetky tieto otázky. Ale ľudové iniciatívy, napríklad o daniach, výdavkoch štátu, vojenských záležitostiach a dokonca aj o forme vlády sú vo Švajčiarsku bežné.
Ľudová iniciatíva je základným kameňom priamej demokracie. V nepovinnom referende občania vlastne iba reagujú na kroky parlamentu, o ktorých sa ešte diskutuje. Ľudová iniciatíva však aktívne určuje politickú agendu.
Švajčiarsko nekoná referendá, ktoré navrhol parlament alebo vlády – známe aj ako plebiscity. Vo Švajčiarsku sú referendá buď predpísané ústavou, alebo iniciované občanmi využívajúcimi metódu zberu podpisov. S rastúcim počtom referend, ktoré sa konajú v Európe, najčastejšou medzinárodne používanou formou je, žiaľ, stále plebiscit. Ide o všeobecne nezáväzné ‘referendá,’ ktoré navrhujú politici pri moci, s cieľom dať svojej politike mimoriadnu legitímnosť alebo preto, že koalície alebo strany majú vnútorné nezhody. Pravidlá hry sú často prispôsobené konkrétnemu prípadu spôsobom, ktorý sa pre politikov v danom momente zdá byť najvhodnejší. Toto má veľmi málo spoločného so skutočnou priamou demokraciou.
Priama demokracia v praxi
V čase od roku 1848 do konca roka 2004 sa na federálnej úrovni uskutočnilo 531 referend: 187 povinných, 152 nepovinných a 192 ľudových iniciatív. Priemerná účasť bola viac ako 50-percentná (s výnimkami do 80 percent) a navyše už nejaký čas je asi o 10 percentuálnych bodov vyššia ako účasť v parlamentných voľbách. Rozsiahly archív týchto referend sa uchováva na internetovej stránke vlády na adrese www.admin.ch. Na všetkých úrovniach – obecnej, kantonálnej a federálnej – sa každoročne vo Švajčiarsku koná viac ako 200 referend.
Na ilustráciu sa pozrieme na federálne referendá v roku 2005. Vo Švajčiarsku sa všetky referendá a voľby každoročne združia do balíkov dvoch až štyroch celoštátnych hlasovacích dní. Občania vtedy hlasujú nielen v obecných, kantonálnych a federálnych voľbách, ale aj o referendách. V roku 2005 boli tri hlasovacie dni.
5. júna 2005 sa konali dve fakultatívne referendá na hlasovacích lístkoch. Prvé namietalo schválenie Schengenskej dohody a Dublinských dohôd parlamentom. Schengenská dohoda zrušila systematické pasové kontroly. Dublinské dohody sa snažia predchádzať azylovým výletom, pretože uchádzači o azyl môžu teraz požiadať o azyl iba v jednej zúčastnenej krajine. Rozhodnutie parlamentu schválilo 54,6 % voličov. Druhé referendum namietalo proti zákonu parlamentu umožňujúcemu registrované partnerstvo homosexuálnych a lesbických dvojíc. Zákon schválilo 58,0 % hlasujúcich.
25. septembra 2005 sa konalo jediné fakultatívne referendum. Parlament chcel, aby sa zmluva s Európskou úniou, ktorá kontroluje voľný pohyb ľudí v rámci Európskej únie, postupne rozšírila na 10 nových členských štátov EÚ. Zároveň boli navrhnuté opatrenia na prevenciu nízkych miezd a sociálneho dumpingu vo Švajčiarsku. Toto napadli štyri výbory, ktoré sa obávali nekontrolovateľnej imigrácie a zlých pracovných podmienok. Občania podporili rozšírenie zmluvy, ale iba 56,0 percentami.
27. novembra sa konalo hlasovanie ľudovej iniciatívy a nepovinného referenda. Ľudová iniciatíva sa snažila o 5-ročný zákaz pestovania plodín a chovu zvierat, ktoré boli geneticky modifikované. Vláda a parlament odporučili hlasovať ‘nie’ z dôvodov, že tieto otázky by už dostatočne mala pokrývať existujúca legislatíva. Ale ľudovú iniciatívu podporilo 55,7 % obyvateľov.
Nepovinné referendum chcelo blokovať parlamentný zákon zameraný na zvýšenie možností nedeľného predaja tovarov na železničných staniciach a letiskách. Odborové zväzy začali iniciatívu na referendum o tejto otázke. Viedla ich obava, že nedeľa sa čoraz viac stáva obyčajným pracovným dňom. Ale zákon parlamentu bol napriek tomu podporený veľmi malou väčšinou 50,6 %.
Počas obdobia rokov 1874 až 2004 mali zákony, ktoré schválil švajčiarsky parlament a ktoré boli následne napadnuté nepovinným referendom, asi 50-percentnú nádej prežiť ľudové hlasovanie. Znamená to, že v jednom z každých dvoch prípadov sa parlamentný zákon ukázal byť proti želaniam väčšiny obyvateľstva. Nie je dôvod predpokladať, že švajčiarsky parlament sa viac odchyľuje od vôle národa, ako zastupiteľské orgány v iných krajinách. Pravdepodobnejší je opak: práve preto, že švajčiarski poslanci parlamentu vedia, že nepovinné referendá sú možné, sú vo svojej legislatívnej práci veľmi uvážliví. Návrhy parlamentu na ústavné zmeny a doplnenia alebo členstvo v medzinárodných organizáciách boli schválené v 73 % prípadov. Na druhej strane ľudové iniciatívy mali v tom istom období iba 10-percentnú šancu na úspech. Pri menšom počte príležitostí, keď parlament využil svoje právo podať protinávrh, bol tento prijatý v šiestich z desiatich prípadov. Švajčiari sú opatrní a neprijali by návrhy, ktoré majú jasné slabiny. Na úrovni kantónov je schvaľované väčšie percento ľudových iniciatív.
Na základe týchto čísel by však bolo nesprávne usudzovať, že ľudová iniciatíva je vylepšovaním iba naoko. Ľudové iniciatívy majú obzvlášť často vplyv aj vtedy, keď nezískajú väčšinu hlasov. Jednou z funkcií ľudovej iniciatívy napríklad je možnosť, že menšina môže z témy urobiť otázku, ktorej sa dostane celonárodná pozornosť. To má za následok, že vo Švajčiarsku sa diskutuje o otázkach, o ktorých by sa inde seriózne nehovorilo v diskusiách, v ktorých dominujú politické strany. Vo Švajčiarsku to vedie často k nepriamym reakciám politikov. Aj keď bola otázka neúspešná, parlament alebo vláda beztak vyjde iniciátorom v ústrety tým, že uspokojí časť ich požiadaviek. V tomto kontexte Kaufmann a kol. (2005, strana 49) hovoria o „krajine spokojných porazených“. To sa ešte umocňuje, pretože iniciátori ľudovej iniciatívy majú právo stiahnuť svoju iniciatívu ešte pred hlasovaním. Po predložení podpisov sa dosť často uskutočňuje rokovací proces medzi parlamentom a navrhovateľmi, čo v tretine všetkých prípadov vedie k stiahnutiu ľudových iniciatív navrhovateľmi. „Každý, kto sa opýta iniciátorov, preštuduje si zdroje a analyzuje politické hracie pole dôjde k záveru, že približne polovica všetkých iniciátorov ľudových iniciatív si myslí, že dosiahli niečo, čo bolo hodné úsilia a čo by nebolo možné bez ľudovej iniciatívy“ (Gross 1999, s. 93).
Ako príklad toho, o čom sme tu hovorili, poslúži ľudová iniciatíva o úplnom zrušení švajčiarskej armády, ktorá sa začala na začiatku osemdesiatych rokov minulého storočia a dostala sa na hlasovanie v roku 1989. Dovtedy bola všadeprítomná armáda vo Švajčiarsku čosi ako posvätná krava. Vojenskej službe podliehali takmer všetci muži, neexistovala alternatíva civilnej služby a manévre boli zabezpečované až do stredoveku. Ľudovú iniciatívu začali nejakí mladí sociálni demokrati ani nie vo viere, že by mohli dosiahnuť väčšinu, ale preto, že si mysleli, že voči armáde je oveľa väčší odpor, než aký je možné vyvodiť z oficiálnych diskusií, a chceli to dokázať. Na začiatku si každý myslel, že za tento návrh zahlasuje iba hŕstka Švajčiarov. Keď sa diskusie v prípravnej fáze k referendu rozvášnili, vláda vyhlásila, že by bolo pre národ pohromou, ak by za zrušenie armády hlasovalo viac ako 10 % občanov. Proti sa k iniciatíve vyslovili všetky dôležité strany, s výnimkou sociálnych demokratov, ktorí sa zdržali vydať akékoľvek odporúčanie pre hlasovanie; iba extrémna ľavica, veľmi okrajová skupina vo Švajčiarsku, tento návrh podporila. Dokonca aj najvplyvnejší socio-ekonomickí partneri (okrem zdržanlivej ‘Schweizerische Gewerkschaftsbund’ – Švajčiarskej konfederácie odborov) a, prirodzene, vláda a parlament boli proti iniciatíve. Keď sa 26. novembra 1989 referendum uskutočnilo, 35,6 % hlasov ‘áno’ v prospech zrušenia, v kombinácii s najvyššou účasťou takmer 70 % spôsobilo šok v celej krajine. Pacifisti búrlivo oslavovali, pretože dosiahli svoj cieľ. Rýchlo boli zavedené rôzne opatrenia na zmiernenie teraz už verejnej opozície proti armáde, napríklad alternatívne občianske služby, ktoré schválilo referendum s mimoriadnou väčšinou 82,5 % v decembri 1991. V nasledujúcich rokoch bola armáda aj značne redukovaná. Tieto kroky pravdepodobne prispeli k zmenšovaniu opozície voči armáde a keď sa v decembri 2001 znovu hlasovalo o ľudovej iniciatíve za zrušenie armády, počet zástancov zrušenia klesol na 21,9 %. V zastupiteľskom systéme by sa téma úplného zrušenia armády nikdy seriózne nemohla dostať na program.
Referendum by sa nikdy nemalo posudzovať izolovanie ako niečo absolútne. Referendá sú ako údery na tympany v symfonickom orchestri. Ak ide hlasovanie proti návrhu v určitom časovom momente, môže to napriek tomu začať proces diskusie a úvah, ktoré prispievajú k tomu, že ten istý návrh v skutočnosti môže o niekoľko rokov neskôr získať podporu väčšiny. Uskutočnil sa proces sociálneho učenia a moc presviedčania premenila menšinu na väčšinu. Politika potom má širokú podporu. Mohli sa zmeniť aj okolnosti, takže návrh, ktorý bol na začiatku neprijateľný, sa teraz javí ako návrh ponúkajúci dobré vyhliadky. Príkladom toho je členstvo v Spojených národoch. V marci 1986 sa konalo referendum o členstve v Spojených národoch.. V prospech členstva uvádzali dôvody vláda, parlament a všetky významné strany a záujmové skupiny. Avšak iba 24,3 % švajčiarskych voličov hlasovalo za vstup. V tom čase bola studená vojna ešte na najvyššom stupni a Švajčiari, ktorí veľmi intenzívne bránia svoju nezávislosť a neutralitu pokiaľ ide o vojenské bloky a konflikty, sa obávali, že členstvo v Spojených národoch by viedlo k tomu, že by Švajčiarsko malo na konfliktoch účasť. O niekoľko rokov začali stúpenci ľudovú iniciatívu a keď došlo k hlasovaniu v marci 2002, počet stúpencov vzrástol na 54,6 % a Švajčiarsko sa stalo 190. členom Organizácie Spojených národov. To, čo zohralo vo verejnej diskusii určitú úlohu, nebol iba koniec studenej vojny, ale aj to, že Švajčiari pochopili, že globalizácia znamená, že už nemôžu zostať od všetkého vzdialení a že členstvo v OSN neznamená odovzdanie akýchkoľvek dôležitých demokratických práv nedemokratickému medzinárodnému orgánu.. Iné však platí o Európskej únii, a preto je v súčasnosti veľká väčšina Švajčiarov proti členstvu v EÚ.
Ľudové iniciatívy zohrávali svoju úlohu v dejinách Švajčiarska aj pri zlepšovaní a prehlbovaní demokracie. Veľmi dôležitou ľudovou iniciatívou bola iniciatíva „Für die Proporzwahl der Nationalrates“ (‘za pomerné zastúpenie v parlamente’), ktorú podporilo 66,8 % občanov v novembri roku 1918 (Nationalrat je väčšou z dvoch snemovní parlamentu). To nahradilo väčšinový volebný systém (v rámci každého volebného obvodu kandidát s najväčším počtom hlasov zastupuje celý obvod, ako je to v Spojenom kráľovstve alebo v Spojených štátoch) pomerným volebným systémom (v ktorom sa celá krajina považuje za jeden volebný obvod). Väčšinový volebný systém vedie k veľkým deformáciám, pretože menšiny v ňom majú oveľa menšie zastúpenie. Veď preto, že menšiny žijú roztrúsené po celej krajine, sú vždy v horšej situácii v rámci svojho volebného obvodu a nemajú v parlamente žiadnych zástupcov. Zavedenie pomerného volebného systému spolu s priamou demokraciou veľkým dielom prispelo k švajčiarskemu systému „Konkorda“ (konsenzus). V tomto systéme majú všetky politické strany akejkoľvek veľkosti stále kreslo v 7-člennej vláde. Vláda nemá žiadneho stáleho premiéra; predsedanie vláde rotuje v roku medzi siedmimi jej členmi. Malé strany v parlamente sa môžu zúčastňovať na vláde vďaka ľudovej iniciatíve. Aj keď zastupujú iba menšiu skupinu podporujúcu celý ich program, predsa môžu mať určité individuálne otázky programu, pre ktoré majú väčšinovú podporu. Pohrozením pomocou ľudovej iniciatívy môžu pritiahnuť pozornosť k týmto otázkam. Až do druhej svetovej vojny nepodliehali naliehavé federálne zákony korekčnému referendu. S cieľom predsa len presadiť predpisy, ktoré boli proti vôli ľudu, vláda a parlament dosť často uvádzali, že dané zákony sú ‚naliehavé’, aj keď v skutočnosti to tak nebolo. Proti tejto praxi sa začala ľudová iniciatíva: odteraz budú ‚naliehavé’ zákony podliehať povinnému referendu v limite roka. Vláda a parlament silne oponovali proti tejto ľudovej iniciatíve, ktorá by významne obmedzila ich moc. Návrh však napriek tomu bol v roku 1946 prijatý. Referendum v roku 2003 schválilo zavedenie `všeobecnej ľudovej iniciatívy’, ktorou občania iba podajú všeobecný výrok a nechajú na parlament, aby rozhodol, či ho premeniť na legislatívu, alebo na zmenu a doplnenie ústavy. Zároveň sa zaviedlo, že nepovinné referendum sa vzťahuje aj na medzinárodné zmluvy obsahujúce dôležité ustanovenia, ktoré na to, aby boli uplatňované celoštátne, vyžadujú nové zákony alebo zmeny a doplnenia existujúcich zákonov.
Keďže všetky práva referenda, vrátane prahov počtu podpisov, absencie kvór účasti, vylúčení špecifických tém sú uvedené v ústave, a pretože ústavu je možné meniť iba referendom, švajčiarski občania majú vlastnú demokraciu pod svojou kontrolou. Podľa prieskumov deväť z desiatich Švajčiarov je proti akémukoľvek obmedzeniu svojich práv priamej demokracie (Kaufmann a kol. 2005, strana 51). Vo Švajčiarsku je preto trend k rozšíreniu priamej demokracie a k zníženiu prahov. Počet referend naďalej rastie. V rokoch 1980 až 1989 sa konalo v priemere 6,2 federálnych referend za rok; v rokoch 1990 až 1999 to bolo priemerne 10 referend za rok a v rokoch 2000 až 2004 priemerne 11,4 referenda.
Hlasujú občania a´priori vždy za rozšírenie priamej demokracie? Nie. V roku 1995 obyvatelia kantónu Bern, ktorého súčasťou je aj švajčiarske hlavné mesto Bern, schválili reformu priamej demokracie, ktorá znamenala, že sa počet povinných referend (medzi iným o zmenách a doplneniach ústavy) značne obmedzil. V programe bolo toľko návrhov menšieho významu, že občania schválili ich zníženie. Dali prednosť sústredeniu sa na najdôležitejšie otázky.
Niektoré osobitosti švajčiarskej priamej demokracie:
Môže trvať veľmi dlho, kým sa v skutočnosti hlasovanie o ľudovej iniciatíve uskutoční. Keď bol zozbieraný potrebný počet podpisov, „Bundesrat“ (švajčiarska vláda) má dva roky na prípravu referenda. Ak „Bundesversammlung“ (obidve snemovne švajčiarskeho parlamentu) pripravia protinávrh, pridáva sa ďalších šesť mesiacov. Navyše, ak rátame od času, keď bola predložená ľudová iniciatíva, má parlament až štyri roky na to, aby rozhodol, či prijme alebo neprijme ľudovú iniciatívu. Parlament, samozrejme, môže jednoducho schváliť legislatívny návrh, na ktorý bola predložená ľudová iniciatíva. V takom prípade iniciátori dosiahli cieľ a môžu svoju iniciatívu stiahnuť. Ak parlament vypracuje protinávrh, môžu voliči hlasovať za pôvodnú ľudovú iniciatívu alebo za protinávrh parlamentu. Tieto dlhé termíny považujú mnohí zástancovia priamej demokracie za výhodu. Poskytujú dostatok času na dôkladnú spoločenskú diskusiu o výhodách a nevýhodách návrhu.
Neexistuje žiadna kontrola ústavnosti ľudových iniciatív parlamentom ani súdom. Je pravda, že parlament kontroluje ľudovú iniciatívu v malom množstve záväzných ustanovení medzinárodného práva (pozri v predchádzajúcej časti), ale je to veľmi obmedzené. V dejinách Švajčiarska vyhlásili za neplatnú z dôvodu takéhoto konfliktu iba jedinú ľudovú iniciatívu (náhodou, pre konflikt so zásadou „non-refoulement“ – vrátenia utečenca alebo utečenkyne späť do krajiny, kde by boli v ohrození). Vo Švajčiarsku je celkom možné zaviesť pomocou referenda trest smrti, ale k takémuto pokusu nikdy nedošlo. Priama demokracia neviedla k väčšiemu porušovaniu ľudských práv ako v iných európskych krajinách. Existuje rozsiahly zoznam menšinových práv, ktoré v skutočnosti schválili pomocou referend.
Ľudové iniciatívy na federálnej úrovni, ako aj ústavné zmeny, sú prijímané iba vtedy, ak sú podporené zdvojenou väčšinou: návrh musí získať väčšinovú podporu od individuálnych voličov, ako aj od kantónov. Dôvodom je, že Švajčiarsko je krajinou menšín: je tu napríklad nemecky hovoriaci kantón, francúzsky hovoriaci kantón, taliansky a rétorománsky kantón. Zdvojená väčšina znamená, že niekoľko väčších kantónov nemôže ľahko prehlasovať menšie kantóny.
Švajčiarsko neposkytuje skupinám občanov, usilujúcich sa o referendum, žiadnu finančnú podporu vlády. Tieto občianske skupiny ani nemusia sprístupňovať svoje účty verejnej kontrole.
Všetci švajčiarski občania oprávnení voliť však dostávajú do poštových schránok brožúru o referende v dostatočnom predstihu pred hlasovaním. Tá obsahuje o. i. úplné znenie zákona, o ktorom budú hlasovať plus faktický súhrn na jednej strane formátu A4 a argumenty od vládneho výboru a výboru občanov, ktorí iniciovali referendum. Občiansky výbor má právo predložiť svoje vlastné znenie. Oba texty sú dostupné aj na internetovej stránke federálnej vlády na adrese www.admin.ch. Značná časť tejto webovej stránky sa venuje priamej demokracii.
Pri ľudových iniciatívach majú občania právo na pomoc štátnych zamestnancov pri presnom formulovaní svojho návrhu.
Od všeobecného zavedenia korešpondenčného hlasovania väčšina švajčiarskych voličov využíva tento systém. Všetci Švajčiari dostávajú hlasovacie lístky poštou a sami sa môžu rozhodnúť, či ich odovzdajú v deň volieb (vždy v nedeľu) vo volebnej miestnosti alebo ich vopred pošlú poštou. Na to slúži osobitný postup s dvoma obálkami na zaručenie tajných volieb.
Odvolanie
Okrem ľudovej iniciatívy existuje aj odvolanie alebo „Abberufung“, čo je zaujímavý postup priamej demokracie. Odvolanie znamená, že voleného alebo verejného činiteľa (napríklad sudcu) možno zosadiť z funkcie ľudovou iniciatívou. Tento systém existuje v niekoľkých švajčiarskych kantónoch, nie však na federálnej úrovni. V Berne, Lucerne, Schaffhausene, Thurgau a Ticine môžu občania odvolať kantonálny parlament. Odvolanie kantonálnej vlády je možné v Schaffhausene, Solothurne, Thurgau a Ticine. Po odvolaní sa konajú nové voľby. V praxi však k tomu ešte nikdy nedošlo.
Miestna demokracia
Okrem federálnej úrovne sú vo Švajčiarsku dôležité najmä kantonálne a obecné úrovne.
Kantóny vyberajú približne rovnakú sumu daní ako ústredná vláda. Ich právomoci sú veľmi rozsiahle. V treťom odseku švajčiarskej federálnej ústavy sa uvádza, že kantóny sú suverénne; všetky právomoci, ktoré nie sú výslovne prenesené na federálnu úroveň ústavou, automaticky patria kantónom. Okrem iného to zahŕňa políciu, väčšinu školstva, legislatívu hospodárskej politiky a veľkú časť sociálneho zabezpečenia.
Medzi kantónmi sa inštitúty priamej demokracie značne odlišujú [pozri 4-2].
V najväčšom kantóne Zürich stačí na ľudovú iniciatívu 10 000 podpisov. Nepovinné referendum vyžaduje iba 5 000 podpisov. Aj všetky zmeny a doplnenia ústavy, ako i výdavky prevyšujúce 2 milióny švajčiarskych frankov (približne 900 000 britských libier) musia v referende schváliť občania. Za ostatné desaťročie bolo ročne v priemere viac ako 9 kantonálnych referend (okrem federálnych a obecných referend, ktoré sú vždy súčasne). V ich počte drží prvenstvo rok 1999, keď sa uskutočnilo 19 kantonálnych referend. Niekedy sú v hre veľké hospodárske záujmy, ako to bolo v prípade referenda v roku 1996 o rozšírení letiska v Zürichu – náklady dosahovali 873 miliónov švajčiarskych frankov (400 miliónov britských libier).
Nezvyčajným inštitútom v kantóne Zürich je takzvaná individuálna iniciatíva (Einzelinitiative). Jediná osoba má právo podať návrh kantonálnej rade. Ak návrh získa podporu najmenej 60 poslancov rady, môže sa uskutočniť referendum. Napríklad v roku 1995 občan Albert Jörger mohol využiť tento proces na iniciovanie zmeny v spôsobe, akým vymenúvali učiteľov kantonálnych škôl.
Obce vyberajú svoje vlastné dane z príjmu a majetku. Vo Švajčiarsku vynakladajú obce na obyvateľa o niečo menej ako ústredná vláda. Beedham (1996) uvádza príklad obce Kilchberg (7 000 obyvateľov) na brehu jazera Zürich. Dedina sama zabezpečuje vzdelávanie, má vlastný hasičský útvar, domov pre starých ľudí a vlastných policajtov s dvoma policajnými motorovými člnmi na jazere. Obec poskytuje niekoľkým svojim veľmi chudobným občanom 3 000 švajčiarskych frankov mesačne (vyše 1 300 britských libier) a pomáha aj hŕstke utečencov najmä zo Srí Lanky. Obecné zastupiteľstvo má 7 volených poslancov, ktorí monitorujú prácu malého počtu obecných úradníkov. Skutočnú rozhodovaciu právomoc má však verejné zhromaždenie, ktoré sa koná štyrikrát za rok. Na verejných zhromaždeniach sa zvyčajne zúčastňuje približne 400 obyvateľov obce; a keď je na programe niečo mimoriadne, aj o niekoľko stoviek viac. Na týchto zasadaniach sa stanovujú sadzby dane, schvaľujú sa nové obecné nariadenia, diskutuje sa o obecných účtoch, zvažujú sa plány výstavby, atď. Tieto štvrťročné verejné zhromaždenia predstavujú najvyššiu úroveň obecného zmocnenia; sedemčlenné obecné zastupiteľstvo predkladá tomuto zhromaždeniu svoje odporúčania. Rozhodnutia sa prijímajú zdvihnutím ruky. Písomné tajné hlasovanie môže požadovať viac ako tretina prítomných, dosiaľ však túto možnosť nevyužili. Občania, ktorí sa zúčastňujú na zhromaždení, majú veľkú právomoc. Na obecné referendum stačí prostredníctvom verejného zhromaždenia získať pätnásť podpisov, to sa však stáva len veľmi zriedka.
Verejné zhromaždenie obce Kilchberg znovu ilustruje absurditu kvór účasti (druhá kapitola). Zástanca systému kvóra by pravdepodobne povedal, že verejné zhromaždenie, na ktorom sa zúčastnilo 400 zo 7 000 obyvateľov „nie je reprezentatívne“. V skutočnosti je verejné zhromaždenie super reprezentatívnym obecným zastupiteľstvom. Toto veľké obecné zastupiteľstvo má mandát, rovnako ako tradične zvolené obecné zastupiteľstvo. Každý, kto príde na schôdzu je mandatár; každý, kto zostane doma dáva mandát schôdzi. A Kilchberg je spravovaný dobre. Tvrdenie, že priama ľudová správa vedie k neúspechom, tu prax ako nepodložené vyvracia.
Účinky švajčiarskej priamej demokracie
Početné referendá, ktoré sa vo Švajčiarsku uskutočnili za vyše 150 rokov, sú veľkým zdrojom informácií o tom, čo sa stane, keď ľudia majú možnosť vziať osud do vlastných rúk. Skupina ekonómov a politológov z univerzít v Zürichu a St. Gallene – Bruno S. Frey, Reiner Eichenberger, Alois Stutzer, Lars P. Feld, Gebhard Kirchgässner, Marcel R. Savioz a ďalší – istý čas systematicky skúmala účinky priamej demokracie na politiku a spoločnosť. Na tento účel využívajú skutočnosť, že v stupni priamej demokracie, ktorú majú švajčiarske kantóny, existujú veľké rozdiely. Pretože kantóny majú aj veľké právomoci – Švajčiarsko je v skutočnosti konfederatívna spolupráca suverénnych kantónov – je možné zmerať špecifické účinky priamej demokracie v mnohých oblastiach. Samozrejme, to znamená, že vo svojich štatistických výpočtoch nebrali vždy do úvahy iné faktory, ktoré by mohli ovplyvniť skúmaný vzťah (zásada ceteris paribus [keď ostatné veci sú rovnaké]). V roku 1999 Kirchgässner, Feld a Savioz zhrnuli veľký počet štúdií do štúdie Die Direkte Demokratie: Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig (Priama demokracia: Moderná, úspešná, rozpínania a vývozu schopná). Odvtedy však bolo publikovaných aj veľa nových štúdií. Uvádzame niekoľko najpozoruhodnejších výsledkov výskumu:
Feld a Savioz (1997) dali presný index stupňa priamej demokracie vo všetkých švajčiarskych kantónoch do vzťahu s hospodárskou výkonnosťou kantónov v rôznych časových obdobiach rokov 1982 až 1993. Po rozsiahlom spracovaní a vylúčení alternatívnych vysvetlení dospeli k záveru, že hospodárska výkonnosť v kantónoch s priamou demokraciou bola v závislosti od časového obdobia o 5,4 až 15 percent vyššia ako v zastupiteľských kantónoch. „Koexistencia zastupiteľskej a priamej demokracie vo Švajčiarsku nastoľuje prirodzenú otázku: Ak je priama demokracia efektívnejšia ako zastupiteľská, prečo kantóny zastupiteľskej demokracie neprijmú úspešné stratégie svojich susedov?“ pýtali sa Feld a Savioz (1997, str. 529).
Pommerehne skúmal súvislosti medzi priamou demokraciou a efektivitou vlády na príklade nakladania s odpadom v 103 najväčších švajčiarskych mestách a mestečkách. V mestečkách a mestách s priamou demokraciou bolo nakladanie s odpadmi – za inak rovnakých podmienok – o 10 percent lacnejšie ako v mestečkách a mestách bez priamej demokracie. Navyše Pommerehne zistil výrazné úspory, ak nakladanie s odpadmi dodávateľsky zabezpečovala súkromná spoločnosť. Mestečká a mestá s priamou demokraciou a súkromným nakladaním s odpadom mali náklady za inak rovnakých podmienok o 30 percent nižšie než mestá so zastupiteľským systémom a verejným nakladaním s odpadom. (Kirchgässner, Feld a Savioz, 1999, str. 98 - 100)
Kirchgässner, Feld a Savioz (1999, str. 92 - 98) skúmali 131 zo 137 najväčších švajčiarskych obcí s cieľom zistiť súvislosť medzi priamou demokraciou a dlhom verejných financií, pričom použili údaje z roku 1990. V obciach, v ktorých sa mohlo uskutočniť referendum o verejných výdavkoch (príklad priamej demokracie), bol dlh verejných financií – za inak rovnakých podmienok – o 15 percent nižší než v obciach, kde sa referendum neuskutočnilo.
Feld a Matsusaka (2003) skúmali vzťah medzi verejnými výdavkami a priamou demokraciou. Niektoré švajčiarske kantóny majú finančné referendum (Finanzreferendum), ktorým musia občania schváliť všetky rozhodnutia miestnej vlády o výdavkoch prevyšujúcich určitú sumu (priemer je 2,5 milióna švajčiarskych frankov). V kantónoch, ktoré majú takéto referendum, boli verejné výdavky v rokoch 1980 až 1998 v priemere o 19 percent nižšie než v tých, ktoré tento nástroj nemali.
Benz a Stutzer (2004) skúmali vzťah medzi priamou demokraciou a úrovňou politických vedomostí občanov vo Švajčiarsku a v Európskej únii. Vo Švajčiarsku zhromaždili informácie od 7 500 obyvateľov a dali ich do vzťahu s indexom úrovne priamej demokracie od 1 do 6 pre 26 kantónov. Najvyššiu úroveň priamej demokracie zistili v kantóne Bazilej s indexom 5,69; najnižšia úroveň bola v kantóne Ženeva, s indexom 1,75. Ostatné dôležité premenné boli kontrolované, vrátane rodu, veku, vzdelania, príjmu a toho, či osoby boli alebo neboli členmi politickej strany. Autori prišli k záveru, že za inak rovnakých podmienok bol rozdiel v politických vedomostiach medzi občanom Ženevy a Bazileja značný, a bol rovnaký ako rozdiel medzi členom politickej strany a nečlenom alebo medzi skupinami s mesačnými príjmami 5 000 a 9 000 švajčiarskych frankov. Podobné výsledky zistili aj v prípade EÚ, pričom podrobili skúmaniu 15 európskych krajín, z ktorých v šiestich sa v posledných štyroch rokoch uskutočnilo celoštátne referendum.
Frey, Kucher a Stutzer (2001) skúmali, či priama demokracia ovplyvňuje „subjektívny pocit spokojnosti“ občanov. Subjektívny pocit spokojnosti možno merať priamo tak, že sa ľudí jednoducho opýtate, nakoľko sa považujú za šťastných. Frey použil rovnaký index švajčiarskych kantónov ako Benz a Stutzer a dal ho do vzťahu s odpoveďami 6 000 Švajčiarov na otázku: „Ako ste v súčasnosti spokojní so svojím životom ako celkom?“ Frey podrobil testu početné ďalšie premenné a úroveň spokojnosti sa hodnotila na škále 1 až 10. Obyvatelia Bazileja (kantónu s najvyššou priamou demokraciou) dosiahli na stupnici spokojnosti o 12,6 percentuálnych bodov viac ako občania Ženevy (kantón s najreprezentatívnejšou formou demokracie). Frey skúmal aj rozdiel medzi subjektívnym pocitom spokojnosti, vychádzajúcim z toho, že politika je vo väčšom súlade so želaniami občanov (výsledok), verzus subjektívny pocit spokojnosti, ktorý vzniká z účasti na samotnom hlasovaní (proces). Urobil to tak, že zahrnul skupinu cudzincov, ktorí nemôžu hlasovať na kantonálnej úrovni, ale ktorí žnú výhody výsledkov referend. Aj nehlasujúci cudzinci boli šťastnejší v kantónoch s priamou demokraciou, ale menej ako Švajčiari, ktorí mohli hlasovať. To Freya viedlo k záveru, že účasť na hlasovaní sa podieľa na zvýšení subjektívnej spokojnosti dvoma tretinami, kým väčší súlad politiky so želaniami občanov jednou tretinou.
